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加快完善产业投资基金的引导功能

  产业投资基金作为中国金融体系一个重要的组成部分,在促进创新创业发展、产业结构调整、区域要素集聚以及经济发展转型中发挥了重要的作用。但是,由于发展时间相对较短、经验相对不足、监管相对滞后等原因,中国产业投资基金出现风控不足、变相融资、功能异化等问题,给地方政府债务风险管理、产业结构优化升级以及经济金融体系稳定等带来了负面的影响。日前,中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地副主任郑联盛博士在接受《金融时报》记者采访时表示,未来应进一步立足产业投资基金的本质,重点发挥基金引导功能和市场效应,处理好政府与市场的关系,强化产业投资基金在创新创业、要素集聚、产融结合和发展转型中的引领作用。

  

  中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地副主任郑联盛博士

  产业投资基金的内涵与发展

  《金融时报》记者:产业投资基金的定义是什么?它在国内外的发展起源和目前状况如何?

pk10开奖结果  郑联盛:产业投资基金可以定义为一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的,利益共享、风险共担的集合投资制度。产业投资基金是以未上市企业股权投资为核心、按市场化和专业化方式运作的基金,以引导作用、杠杆作用和优化作用促进产业培育、创新发展和结构转型,本质上是一种产融结合的范式。市场化原则主要体现为利益共享、风险共担的集合投资制度。

  在国外,产业投资基金的发展最早可以追溯至1854年,动产信贷公司通过私募股权投资方式投资美国铁路项目。产业投资基金划时代的事件是1946年美国研究与发展公司的成立,开启了现代产业投资基金的新篇章。1958年,美国《中小企业投资法》鼓励私募股权投资基金为成长型中小企业提供长期资本,使得美国产业投资基金行业进入一个法制化时代。时至今日,美国仍是全球产业投资基金的领头羊。2018年,北美地区私募股权基金募资占全球的比重为38%,亚太地区募资占比为33%,而欧洲仅为14%。

  在中国,产业投资基金的发展时间较短。最早的产业投资机构——中国新技术创业投资公司,可追溯至1986年,主要是高新技术“火炬计划”的配套投资机构。上世纪末,中央政府强化了对技术创新和技术产业化的关注,市场化的产业投资基金开始发展起来,深创投、中科招商等知名产业投资基金纷纷成立。全球爆发金融危机后,政府引导和市场主导的双驱动模式成为产业投资基金发展的主导模式,上海、北京、天津、杭州、武汉等地产业投资基金迅速发展起来。

pk10开奖结果  2014年以来,国内产业投资基金迎来了爆发式增长阶段。2014年《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》颁布,2015年国务院下发《发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》,并设立400亿元新兴产业创投引导基金,产业投资基金开始出现爆发式增长。2015年和2016年产业投资基金增长数量分别为444家和569家。截至2018年9月末,根据私募通的统计,国内产业投资基金总量为1996只,募集目标规模为11.7万亿元,实现募集规模约3万亿至4万亿元。

  国内主流模式

  《金融时报》记者:产业投资基金的模式是怎样划分的?在我国的主流模式是什么?具有哪些特点?

  郑联盛: 产业投资基金按照组织形式可以划分为契约制、合伙制和公司制,国内产业投资基金只有个别采用契约制,公司制因为制度较为成熟成为重要的组织形式,而合伙制由于避免双重纳税、资金认缴以及运作相对灵活等优势成为主导的组织形式。根据主导机构性质可以划分为资本市场型、银行主导型和政府主导型,由于国内银行受制于《商业银行法》股权投资约束,而资本市场型投资基金规模相对有限,政府主导型产业投资基金在国内成为了主流模式。从投资的领域看,国内创新创业、产业发展和PPP是产业投资基金的三个核心主题。

pk10开奖结果  以色列、加拿大、新加坡等是政府主导型产业投资基金模式的代表。政府来主导创立产业投资基金,来引导相关产业的成长与壮大。资金来源一部分来自政府财政资金或政府支持企业的资金,在运作方式上主要采取公司制运行模式,在退出模式上以公司股份回购和股权转让等为主,投资领域则更多地体现国家意志,与政府在产业定位和战略新兴产业发展策略上相适应。但是,此类产业投资基金规模较小,一般母基金为数亿美元,子基金低至数百万美元。

  在国内产业投资基金爆发式增长期间,政府主导型基金是最重要的模式,并且呈现出显著的“中国特色”。一是发展速度极快。在2014年之前,产业投资基金一般是以市场化机构为主导,每年募集规模较为有限。根据普华永道的统计,2013年和2014年中国产业投资基金募集规模分别为32亿美元和50亿美元。然而到了2016年,中国产业投资基金募集目标规模超过3万亿元。

pk10开奖结果  二是政府积极性高。政府主要采用两种方式积极参与产业投资基金,第一种方式是以政府投资基金或政府出资产业投资基金方式直接参与产业投资基金,第二种方式是政府以各种方式尤其是通过地方平台公司参与产业投资基金。第一种方式需要符合财政部和国家发展和改革委员会的相关制度约束,而第二种方式由于监管相对不足成为产业投资基金膨胀式发展的主要推动力量,部分地方政府因此也累积了大量的隐性债务。

  三是单体基金规模巨大。国外产业投资基金的单体基金规模一般在数千万美元至数亿美元不等,但是,中国产业投资基金单体规模巨大,募集目标规模超10亿元的比比皆是。比如,在PPP成为重要融资方式后,大量产业投资基金亦采用PPP模式,截至2018年9月末,PPP基金数量为159只,募集目标为2.13万亿元,平均募资目标高达155亿元。单体基金规模巨大与政府主导性强具有直接的关联性。基金模式一定程度上异化为政府融资的工具。

  四是实际到位资金相对有限。中国产业投资基金大量采用合作制,但是,在有限合伙制中有限合伙人的资金是认缴制,在投资项目没有落地前,合伙制的募集目标资金规模与实际到位资金规模的缺口巨大。募集目标规模达100亿元的基金实际到位资金可能只有10亿至20亿元,甚至低至数亿元。

  中国面临的问题

  《金融时报》记者:正如您所介绍的,中国产业投资基金行业在短短几年时间内实现了跨越式的发展,成为中国金融体系的重要组成部分,也为中国金融创新、创新产业、产融结合、结构调整甚至经济增长提供了重要的支撑。那么,在快速发展过程中是否也存在一些问题?

pk10开奖结果  郑联盛:是的,中国产业投资基金在短期膨胀式增长过程中,出现了一些业务、风控、职能以及体制机制等领域的问题。

  一是产业投资基金的项目化。与传统产业投资基金的产业引导和资金杠杆功能存在差异的是,国内较多的产业投资基金呈现项目化的特征。基金的设立、运作、投资和管理主要服务于地方基础设施、园区建设、大型工程或者部分企业的项目融资需求。一定程度上,产业投资基金已经成为地方政府或平台公司的重要融资方式,而其产业投资和结构优化功能则有所弱化。

pk10开奖结果  二是产业投资基金的政府化。传统的产业投资引导基金一般作为母基金为政府发挥产业优化升级提供引导功能,但是,国内产业投资基金中的政府职能不断强化,产业投资基金呈现政府化特征。1.政府出资成为产业投资基金的基础。不管是公司型产业投资基金还是合伙制投资基金,政府性资金成为基础保障,是吸引其他资金的“吸金石”。这本质上仍然是以政府信用作为产业投资基金运作的基础。2.政府对产业投资基金运作干预较多。从政府内部来看,政府主导性产业投资基金的管理权分散在财政部门和各个行业主管部门。这不仅使得政府投资基金处于多头交叉管理的境遇,也大幅降低政府部门对基金的管理效率。甚至部分政府主导型投资基金从事前、事中和事后进行“全流程”管理。3.政府对产业投资基金的绩效承担事实的“最终责任”。在财政部和国家发展和改革委员会的相关制度下,政府参与产业投资基金只能承担“有限责任”,但是,部分地方政府在与投资机构、市场化资方协调博弈过程中,出于成立基金、引入资本、带来项目等诉求,以明股实债、兜底补足甚至签署回购条款等方式承担了事实上的最终责任。

  三是产业投资基金的关联性。产业投资基金在快速增长过程中,将不同市场主体紧密关联在一起,形成了一个相互关联的风险链条。基金管理人、不同类型的投资人、资金来源方、基金投资的资产方、地方平台以及地方政府等都是产业投资基金的重要参与者和风险关联方。比如,地方平台公司作为产业投资基金的出资方,但是,同时又是产业投资基金投资项目的所有方或关联方,平台公司的角色定位和风险特征就十分复杂。

pk10开奖结果  四是产业投资基金的低效化。产业投资基金为非上市企业提供中长期的资本支持,是一种典型的长期高风险投资。国内产业投资基金绩效面临资产端和负债端的双重压力,面临显著的商业可持续性压力,较大部分基金呈现低效化态势。1.募资难。国内产业投资基金负债端面临募资难问题,较大比例的募资难以到位,尤其社会资本到位情况堪忧。很多产业投资基金及其募资目标形同虚设。2.资产荒。很大一部分产业投资基金难以找到合适的投资项目,由于投资地域的比例限制,中西部产业投资基金的资产荒问题更为凸显。3.进度慢。部分产业投资基金的投资进度一直不如意。即使在发达地区,较大部分产业投资基金投资亦无法实现基金设立时的进度要求。4.权责乱。产业投资基金基本实现了市场化收益安排,基金管理人不仅享受最高达2%的管理费,而且基本设置了累进制的投资收益分享权,部分基金管理人还可获得政府的政策性补贴和基金投资收益的部分让渡。但是,基金管理人在责任上却缺乏市场化的约束权,形成了市场化收益和非市场化约束的错配。基金管理人坐收管理费的消极现象并非少数。

  发展建议

  《金融时报》记者:中国产业投资基金面临的项目化、政府化、关联性和低效化等问题,应该如何解决?

  郑联盛:这些问题是产业投资基金发展中的问题。产业投资基金未来长期可持续发展需要明晰功能定位、明确政府边界、强化市场约束、植根产业发展以及完善功能监管。

  一是注重功能定位。产业投资基金的初衷是为了解决创新创业、战略新兴产业培育、产业结构转型等中长期资本不足的问题,是多层次资本市场的一个重要组成部分。纵览国际经验,即使是资本市场发达的美国和英国,产业投资基金在社会融资结构中的比重是十分有限的。中国产业投资基金未来发展的首要任务就是回归本源,以产业创新发展为目标,强化产业引导功能,弱化项目融资功能。

pk10开奖结果  二是注重政府边界。产业投资基金呈现政府化特征,甚至与地方融资平台和地方政府隐性债务问题关联在一起。部分政府的边界过度扩张,政府在产业投资基金中的定位从引导变为主导,结果是政府性或政策性资产的过度膨胀。未来中国产业投资基金长续发展的基础支撑是政府守土有责,不能过度干预产业投资基金的“募投管退”,通过现代公司治理结构而非行政力量来影响甚至决定产业投资基金的实际运行。另外,政府在产业投资基金发展中应该秉承长期视角,政府引导功能在于长期形成一个要素集聚体系,而不是短期作为一个项目融资通道。

  三是注重市场规律。未来对于地方经济发展一个重大的政策变化是地方政府事权可能受到更加严格的规范,地方政府将出现与财权相互匹配的事权调整,即由多少钱干多少事,过去以过度举债来形成经济增长支撑的模式面临重要的政策约束。“严堵后门”的同时,中央政府实际上鼓励包括产业投资基金在内等“开好前门”方式来为实体经济提供支撑,这就要求产业投资基金的运作需要以法律制度为准绳、以市场纪律为支撑,构建一个市场硬约束的规则体系。另外,在产业投资基金权责安排中亦需要强化市场规律,特别是基金管理人的市场化权力、市场化收益和市场化风险承担机制应相互匹配。

pk10开奖结果  四是注重产业发展。产业投资基金的功能在于以具有引领功能和杠杆效应的市场化机制来为产业发展提供金融性支撑。产业发展是主导性的,基金运作是辅助性的,只有产业发展起来,基金才能长期可持续运作。任何脱离于产业创新发展这个本源的产业投资基金都难以获得商业可持续性,也很难引领功能和杠杆效应。

pk10开奖结果  五是注重功能监管。产业投资基金整体呈现多头监管态势,局部监管过度与局部监管不足并存。未来应在国务院金融稳定发展委员会的协调下,强化产业投资基金功能监管,形成定义统一、制度统一、标准统一的监管体系,强化产业投资基金的产业引导功能,防范产业投资基金异化为地方融资模式,重点把控产业投资基金关联性风险,坚决守住不发生系统性风险的底线。

责任编辑:李昂